CO2-Gesetz Schweiz: Was es bedeutet und warum es 2021 scheiterte

Am 13. Juni 2021 versenkten die Schweizer Stimmberechtigten das revidierte CO2-Gesetz — knapp, aber eindeutig. 51,6 Prozent Nein, 48,4 Prozent Ja. Das Gesetz, an dem Parlament und Bundesrat jahrelang gearbeitet hatten, scheiterte an einer Frage: Wer trägt die Kosten? Dieser Artikel erklärt, was das Gesetz konkret vorsah, warum es trotzdem — oder genau deshalb — abgelehnt wurde, und was die Schweiz seit 2021 klimapolitisch unternommen hat.

Was das CO2-Gesetz von 2021 vorsah

Das revidierte CO2-Gesetz hatte ein klares Ziel: Die Treibhausgasemissionen der Schweiz sollen bis 2030 um 50 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 reduziert werden. Davon sollten mindestens 30 Prozentpunkte durch Massnahmen im Inland erbracht werden — der Rest durfte über internationale Klimaprojekte kompensiert werden. Das Gesetz war die gesetzliche Umsetzung der Schweizer Verpflichtungen unter dem Pariser Klimaabkommen.

Die konkreten Instrumente verteilten sich auf drei Bereiche:

Lenkungsabgaben auf fossile Brennstoffe

Die bereits bestehende CO2-Abgabe auf Heizöl, Erdgas und Kohle sollte auf maximal 210 Franken pro Tonne CO2 erhöht werden können — je nach Fortschritt bei der Emissionsreduktion. Die Hälfte der Einnahmen wäre über die Krankenkassenprämien gleichmässig an die Bevölkerung zurückverteilt worden, unabhängig vom individuellen Verbrauch. Das ist das sogenannte Lenkungsprinzip: Wer wenig fossile Energie verbraucht, profitiert netto.

Flugticketabgabe

Neu eingeführt werden sollte eine Abgabe auf Flugtickets ab Schweizer Flughäfen. Die Abgabe wäre gestaffelt gewesen: 30 Franken für Kurzstrecken, bis zu 120 Franken für Langstreckenflüge. Für Privat- und Geschäftsjets wären 500 bis 3’000 Franken pro Flug fällig geworden. Auch hier war eine Rückverteilung eines Teils der Einnahmen pro Kopf an die Bevölkerung vorgesehen.

Gebäude und Heizungen

Neubauten hätten ab Inkrafttreten keine CO2-Emissionen aus der Gebäudeheizung mehr verursachen dürfen. Bei Altbauten mit neuer Heizung wäre ein schrittweise sinkender Grenzwert eingeführt worden: maximal 20 Kilogramm CO2 pro Quadratmeter Wohnfläche jährlich, in Fünfjahresschritten um jeweils 5 Kilogramm absinkend. Finanziert werden sollte dieser Wandel über ein nationales Gebäudeprogramm und einen Klimafonds, der aus den Abgabeeinnahmen gespeist wird.

Für Treibstoffimporteure hätten zudem strengere Kompensationspflichten gegolten: Ein wachsender Anteil der verkauften fossilen Treibstoffe hätte durch Klimaprojekte ausgeglichen werden müssen — was sich tendenziell im Benzinpreis niedergeschlagen hätte.

Die Abstimmung vom 13. Juni 2021

Das Nein kam überraschend — zumindest in seiner Deutlichkeit. Noch Wochen vor der Abstimmung zeigten SRG-Umfragen eine klare Mehrheit für das Gesetz. Dann drehte die Stimmung.

Das Resultat war geografisch gespalten. Eine Mehrheit fanden die Befürworter nur in den urbanen Kantonen Basel-Stadt, Genf, Neuenburg, Waadt und Zürich. In den ländlichen und halburbanen Gebieten — besonders in der Deutschschweiz und im Wallis — wurde das Gesetz deutlich verworfen. Die Stimmbeteiligung lag mit 58,9 Prozent vergleichsweise hoch.

Was das Nein-Lager entschied, war weniger eine inhaltliche Ablehnung des Klimaschutzes als eine Kostenfrage. Laut Nachbefragung stimmten 60 Prozent der Nein-Stimmenden zu, dass das Gesetz Heizen und Autofahren verteuert und damit den Mittelstand belaste — besonders in Randregionen, wo das Auto keine Alternative hat. Die SVP führte die Gegnerschaft an; die Pro-Seite mit Bundesrat, SP, Grünen und FDP konnte diese Botschaft nicht entkräften.

Hinzu kam der Zeitpunkt. Die Abstimmung fand in einer Phase erhöhter wirtschaftlicher Unsicherheit statt — Pandemie, Kurzarbeit, gedämpfte Kaufkraft. Forschende des Gfs-Forschungsinstituts sprachen von einer coronabedingten Preisempfindlichkeit, die Parteigrenzen überschritt.

Für eine detaillierte Analyse der Abstimmungsdynamiken und der Argumente beider Seiten: CO2-Gesetz Abstimmung 2021: Warum die Schweiz Nein sagte.

Was nach dem Nein passierte

Das Nein vom Juni 2021 war kein Freifahrtschein für Stillstand. Es war ein Signal, aber keines gegen Klimapolitik — eher eines gegen das konkrete Preisinstrument. Das zeigte sich schon zwei Jahre später.

Das Klimaschutz- und Innovationsgesetz 2023

Am 18. Juni 2023 stimmten die Schweizer Stimmberechtigten über das Klima- und Innovationsgesetz (KlG) ab — und nahmen es mit 59,1 Prozent Ja-Stimmen an. Das ist eine bemerkenswerte Kehrtwendung in kurzer Zeit.

Das neue Gesetz setzt andere Schwerpunkte als sein Vorgänger. Statt auf Lenkungsabgaben — also Preiserhöhungen, die Verhalten steuern sollen — setzt das KlG auf direkte Fördergelder. Das Parlament bewilligte 3,2 Milliarden Franken: 2 Milliarden für den Ersatz fossiler Heizungen durch klimafreundliche Alternativen, 1,2 Milliarden für Industrie und Gewerbe zur Einführung klimaschonender Produktionstechnologien. Das zentrale Ziel: Die Schweiz soll bis 2050 klimaneutral sein — Netto-Null-Emissionen. Das Gesetz trat per 1. Januar 2025 in Kraft. Die parlamentarischen Beratungen und Abstimmungsprotokolle zum Klima- und Innovationsgesetz sind über die Curia Vista-Datenbank des Schweizer Parlaments einsehbar.

Die Zwischenziele sind verbindlich formuliert: Bis 2040 müssen die Gesamtemissionen gegenüber 1990 um mindestens 75 Prozent sinken, im Industriesektor um 50 Prozent. Der Gebäudesektor hat dabei einen Vorsprung — seine Emissionen lagen 2023 bereits rund 46 Prozent unter dem Stand von 1990 (BAFU, Treibhausgasinventar 2023).

Das revidierte CO2-Gesetz ab 2025

Parallel zum Klimaschutzgesetz trat auch das überarbeitete CO2-Gesetz per 1. Januar 2025 in Kraft. Es regelt die konkrete Umsetzung der Klimaziele für die Periode 2025–2030 und ersetzt die ausgelaufenen Bestimmungen der vorherigen Fassung. Die CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe bleibt erhalten — die umstrittene Flugticketabgabe und die schärferen Treibstoff-Kompensationspflichten fehlen allerdings. Den vollständigen Rechtstext und die Gesetzesgrundlagen dokumentiert das BAFU auf seiner Themenseite zum CO2-Gesetz.

Schweiz im internationalen Vergleich

Die Schweiz bewegt sich klimapolitisch in einem europäischen Rahmen — und doch auf eigenem Pfad. Während die EU mit dem European Green Deal und dem Fit-for-55-Paket auf verbindliche Sektorziele und einen umfassenden CO2-Emissionshandel setzt, vertraut die Schweiz stärker auf Volksentscheide und direkte Demokratie. Das macht Klimapolitik legitimer — aber auch langsamer und anfälliger für Rückschläge wie 2021.

Ein struktureller Unterschied: Die EU reguliert Emissionen über den europäischen Emissionshandel (ETS), an dem die Schweiz seit 2020 mit einem verknüpften eigenen System teilnimmt. Für die Bereiche, die nicht unter den ETS fallen — Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft — setzt die EU auf nationale Ziele. Die Schweiz hat für diese Sektoren eigene Vorgaben im CO2-Gesetz verankert.

Die Zielniveaus sind vergleichbar, die Instrumente unterscheiden sich. Die EU-Klimaziele sehen eine Reduktion um mindestens 55 Prozent bis 2030 gegenüber 1990 vor — ähnlich dem, was das gescheiterte Schweizer Gesetz angepeilt hatte. Wo die Schweiz durch das Nein 2021 Zeit verlor, schloss sie 2023 mit dem Klimaschutzgesetz teilweise auf.

Was das für die konkreten Klimafolgen in der Schweiz bedeutet — von schmelzenden Gletschern bis zu Hitzesommern — lesen Sie im Überblicksartikel: Klimawandel Schweiz: Auswirkungen auf Alltag, Wirtschaft und Regionen.

Einen direkten Vergleich der klimapolitischen Instrumente beider Systeme bietet: Schweiz vs. EU Klimapolitik: Ein Vergleich.

Was bleibt — Lehren aus 2021

Das Scheitern des CO2-Gesetzes 2021 war kein Zufall. Es hat strukturelle Ursachen, die für künftige Klimaabstimmungen relevant bleiben.

Der Kommunikationsfehler der Befürworter lag weniger im Inhalt als im Framing. Das Prinzip der Rückverteilung — dass ein Durchschnittshaushalt durch die Prämienrückerstattung netto kaum belastet oder sogar entlastet wird — kam in der öffentlichen Debatte zu spät und zu wenig konkret an. Das Nein-Lager hatte mit der Verteuerung von Benzin und Heizöl eine greifbare Botschaft; das Ja-Lager antwortete mit Verteilungsmodellen, die erklärungsbedürftig sind.

Dazu kam ein Stadt-Land-Graben, der in der Klimadebatte strukturell angelegt ist. In dicht besiedelten Agglomerationen mit ÖV-Angebot treffen Treibstoffverteuerungen weniger hart als in Gemeinden, in denen das Auto schlicht keine Alternative hat. Klimapolitik, die diesen Unterschied nicht adressiert, mobilisiert automatisch eine Gegnerschaft.

Die Wende 2023 zeigt, dass die Schweizer Bevölkerung nicht gegen Klimapolitik ist — sondern gegen bestimmte Instrumente. Fördergelder statt Abgaben, Anreize statt Verbote: Das ist die politische Lektion aus dem Nein von 2021. Ob dieser Ansatz schnell genug wirkt, um die Schweizer Klimaziele 2030 zu erreichen, bleibt offen. Das BAFU geht davon aus, dass die bisherigen Massnahmen nicht ausreichen, um das 50-Prozent-Ziel vollständig im Inland zu erfüllen.

Die nächsten klimarelevanten Abstimmungen werden zeigen, ob der Konsens von 2023 trägt — oder ob er, wie 2021, unter Kostendruck bricht.

Fazit

Das CO2-Gesetz 2021 scheiterte knapp, aber es hinterliess keine politische Leere. Die Schweiz hat seither mit dem Klimaschutz- und Innovationsgesetz einen anderen Weg eingeschlagen: mehr Förderung, weniger Lenkungsabgaben. Ob dieser Weg die Klimaziele fristgerecht erreicht, wird die nächste Dekade zeigen. Der Vergleich mit der EU-Klimapolitik und die Entwicklungen im Alpenraum werden dabei als Massstab dienen.